Brasil
PEC 241
O teto constitucional da despesa: mudando a relação entre o estado e o capital no Brasil Lecio Morais*Uma abordagem que mostra como a imposição de restrições ao gasto público primário tem por origem a necessidade da dinâmica do sistema capitalista em seu ciclo de prosperidade e crise.
E porque para o capitalismo e seus teóricos a tese da insuficiência da demanda e sua solução por parte do Estado não é aceitável.
Uma abordagem que mostra como a imposição de restrições ao gasto público primário tem por origem a necessidade da dinâmica do sistema capitalista em seu ciclo de prosperidade e crise. E porque para o capitalismo e seus teóricos a tese da insuficiência da demanda e sua solução por parte do Estado não é aceitável
A principal ação do governo Temer na retomada da política neoliberal para a economia foi a mudança constitucional que impôs um teto à despesa primária por 20 anos, mudando significativamente a capacidade do Estado em intervir na economia. Uma iniciativa que afeta a própria natureza da relação mantida entre o Estado e o capital, pelo menos, desde a década de 1930.
A adoção do teto é uma forma drástica para restringir a ação autônoma do Estado na dinâmica capitalista, moderando seu ciclo de prosperidade e crise.
Embora seja uma medida extrema e inédita desse garrote aos governos futuros, outros momentos de crises cíclicas foram também palco de outras crises políticas em nossa História, que determinaram mudanças nas relações mantidas entre o Estado e o poder capitalista.
O objetivo do artigo é entender porque programas liberais contêm sempre a reivindicação de que o Estado restrinja sua participação na atividade do capital, mantendo sua despesa estritamente limitada à sua arrecadação. E o porquê dessa reivindicação restritiva não se aplica a despesa financeira com a dívida pública.
Argumentarei que tal reivindicação política tem por base a própria natureza do funcionamento do sistema capitalista e que o poder autônomo do Estado de criar demanda se contrapõe ao interesse vital da dinâmica dos capitais, em especial quando a demanda criada objetiva evitar uma crise.
Há uma verdadeira batalha teórica e ideológica sobre a origem da crise capitalista e quais as políticas que devem ser adotadas para enfrentá-la. Um debate atualmente sob a forte hegemonia do ideário neoliberal e de sua teoria.
O polo antiliberal do debate, por sua vez, vem sendo dominado por propostas baseadas no pensamento keynesiano, relacionadas à recuperação da demanda em queda, o que só pode ter como agente o Estado.
A solução keynesiana, por motivos óbvios, atende bem a propósitos políticos antiliberais. Porém, para avaliar melhor o mérito dessa solução é necessário aprofundar nosso entendimento da dinâmica cíclica do capitalismo, em especial, o mecanismo de sua crise.
Como a discussão atual começa pelo mérito de um controle da chamada despesa primária e do seu déficit, iniciarei por discutir a natureza capitalista dessa despesa, utilizando-a como porta de entrada às entranhas do sistema.
Posteriormente, investigaremos a circulação e a acumulação do capital para entender porque a crise resulta da própria dinâmica da prosperidade para chegar ao entendimento de como o papel da demanda extra criada pela despesa primária do Estado se antepõe ao interesse mais fundamental do capitalismo.
1- Despesa primária e financeira: a contabilidade do capital financeiro
Nos manuais de finanças públicas, a despesa primária é definida por exclusão: é todo o gasto que não seja despesa financeira. Já a despesa financeira é definida como todo gasto relacionado à dívida formada por títulos públicos: resgate, juros e seus encargos. Mesmo sendo a despesa primária a responsável por atender a função do Estado como fornecedor do bem-estar de seu povo, da justiça e da segurança, para as finanças públicas ela passa a ser um resto.
Esse cálculo mudou a natureza do que seja déficit. Ele nada tem a ver com o antigo déficit de caixa. Agora o resultado fiscal é definido pela variação do estoque da dívida. Quando a dívida aumenta, há déficit, se diminui, há superávit.
Nesse cálculo (conhecido como NFSP - Necessidade de Financiamento do Setor Público1), o gasto primário deixa de ser a função principal do Estado para ser apenas uma variável que garante a estabilidade e a solvência da dívida pública, aquilo que interessa ao capital financeiro.
A inversão das prioridades estatais revela ser o objetivo da contabilidade fiscal cuidar das relações cada vez mais complexas estabelecidas historicamente entre o Estado e o sistema capitalista. Essa relação específica, representada pela política fiscal (tributação e gasto), tem como a mais importante conexão a dívida pública e sua gestão.
A contabilidade que calcula se há déficit ou superávit da despesa pública serve para verificar a influência da dívida pública sobre a massa de capital financeiro, garantindo à dívida solvência, a estabilidade e a adequação de sua oferta à demanda do capital financeiro, representando também a do capital produtivo.
2- Natureza dos gastos financeiro e primário e a circulação capitalista
Vejamos agora o que diferencia os dois gastos segundo a natureza que assumem em um sistema capitalista. A despesa financeira é constituída pela emissão de títulos da dívida para resgatar o principal vencido e pagar seus juros. Sendo os títulos emitidos um ativo portador de juros, a despesa financeira consiste em emissão direta de capital financeiro, sem nenhuma intermediação. Se a dívida cresce, o capital também cresce.
Já o gasto primário é aquele pago exclusivamente em dinheiro, significando sempre emissão monetária bruta ou líquida. 2 Esse gasto pode ser a empresas ou a pessoas (previdência e assistência social, folha de servidores etc.).
E diferentemente da despesa financeira, a formação de capital que proporciona é indireta, passando por muitas transações e riscos até gerar o lucro a ser acumulado. Desse modo, parte do gasto pode ser perdido e o capital que ao final o acumulará, não é passível de ser determinado. Esta última característica, como veremos, será importante para revelar o papel do gasto primário no processo da crise.
Esse processo é o que Marx denominou de circulação do capital produtivo (D-M-D’) e financeiro (D-D’). Uma circulação sistêmica que, como constatamos, depende tanto do dinheiro criado pelo próprio capitalismo (o crédito bancário), como pela emissão monetária estatal da demanda autônoma, resultante de sua tributação e gasto público. O conjunto dessa circulação, o fluxo vascular do sistema do capital, é, na definição de Keynes, a demanda agregada.
O capital financeiro termina por gerir esse fluxo e em boa parte o determinando, o que o faz o coração do sistema capitalista. Essa função acontece devido à capacidade de determinar o volume do crédito e de sua taxa de juros, bem como porque é nos seus mercados de ações e de títulos de dívida que se determina a taxa média de lucro e sua correspondente taxa de juros de referência. Embora seja o capital, nessa função, ajudado pelo poder regulador do Estado e pela ação intervencionista de um banco central.
Na próxima sessão, aplicando o que já entendemos sobre a despesa pública e a circulação capitalista, veremos mais detalhadamente como a prosperidade se transforma em crise e como a demanda autônoma do Estado pode interferir no processo, antagonizando o poder do capital. Bem como a culpa da crise é imposta à ação estatal, identificada, geralmente, de sua ação fiscal equivocada ou irracional motivado pelo populismo do governo.
3- A negação de acumulação pelo próprio sistema capitalista
A ação cíclica do capital em impedir a acumulação e até destruir capital existente pode parecer, à primeira vista, não ser aceita por ser contrária à sua natureza.
Embora seja da natureza do capital individual acumular infinitamente, o capitalismo como sistema, de fato, nega a acumulação ou até a existência dos capitais considerados ineficientes, definidos como aqueles de baixa taxa de lucro quando comparada com a taxa média sistêmica. Essa tendência do sistema se revela já na fase final da fase de expansão, mas demonstra sua força durante a crise.
É um comportamento de autodefesa determinado sistemicamente, tendo sua origem em decisões do capital financeiro, institucionalizado no sistema financeiro. É uma tendência formada a partir da crescente pressão de baixa sobre a taxa média de lucro. Não que tal pressão decorra de uma queda geral da lucratividade, mas sim pelo acúmulo de capital ineficiente na base da hierarquia que gera a taxa média.
Isso decorre não tanto da pressão exercida pelo custo da força de trabalho, mas principalmente pela crescente parcela de capitais ineficientes que permanecem no sistema, que deixam de ser excluídos pela concorrência, como ocorre habitualmente, criando uma massa de capital excedente.
Dessa maneira, é a superprodução de capital – de que fala Marx – que elimina a possibilidade da expansão permanente e torna a crise necessária.
Porém, segundo meu argumento, esse surpreendente mecanismo que leva à crise, tem como base a perda de eficácia da concorrência que deixa de destruir com eficácia o capital ineficiente. Mas por que ela se enfraqueceria- A concorrência não é tida pelos neoclássicos como uma força constante- É o que veremos em seguida.
4- Prosperidade e a força da concorrência
Ao destruir o capital ineficiente, a concorrência é uma das forças sistêmicas fundamentais. Ela elimina capitais cuja existência prejudica os demais. Uma situação que permita sua existência continuada, cria uma tendência cumulativa sobre a taxa média de lucro. Quanto mais existem, mais existirão.
Preservar a taxa média de lucro é fundamental ao sistema. É ela que baliza a oportunidade de investimento e a taxa de juro que permite ser paga pela taxa média de lucro.
Vejamos como se dá o enfraquecimento da força da concorrência na prosperidade. Por enquanto, ainda sem introduzir a ação exógena do capital.
5- O enfraquecimento da concorrência
Na fase da prosperidade, a demanda cresce continuamente à medida que a acumulação também cresce ainda mais rapidamente. A demanda firme se difunde por meio de mais investimento, alimentado por uma taxa média de lucro em alta, proporcionando salários também em alta.
A própria prosperidade, entretanto, ao elevar continuamente a demanda à frente da acumulação produtiva, acompanhada pela redução do custo do crédito, torna possível a acomodação dos capitais ineficientes. Sempre será possível vender, mesmo que a preços baixos e a ineficiência cresça. No extremo oposto, os capitais monopolistas, capazes de manipular seus preços, tratam de elevá-los, aproveitando uma demanda mais resiliente a custos.
A consequência é a contínua perda da capacidade da concorrência de eliminar os capitais ineficientes. A força que garante a eficiência do sistema fraqueja.
O movimento duplo – de capitais ineficientes e dos monopólios – é realimentado, trazendo também instabilidade ao sistema. Primeiro porque os mercados financeiros passam a registrar taxas de lucro e de juros discordantes e com maior dispersão. Segundo porque uma alta de inadimplência se insinua ao tempo que se passa a perceber uma pressão inflacionária. Torna-se mais difícil estabelecer a taxa média de lucro sob pressões discordantes, em seguida essa taxa de referência se espalha em diferentes projeções, desorientando as decisões de acumular.
Esse processo de instabilidade e pressão baixista sobre a taxa de lucro sistêmica, devido ao acúmulo de capitais ineficientes em sua base, acaba por ameaçar o sistema. Tem de ser detido e revertido. A demanda continuamente ascendente passa a ser o maior perigo ao capitalismo. O sistema do capital se fragiliza e os mecanismos de compensação se enfraquecem.
As expectativas se deterioram, há rápidas decisões de redução e cancelamento de investimentos e ativos acionários e de crédito se desvalorizam, ocorrendo uma consequente elevação da taxa de juros. Seca o crédito.
A crise se inicia com a conhecida parada brusca dos negócios financeiros, acompanhado quase sempre de espetaculares bancarrotas bancárias, precipitando a queda da atividade capitalista e com ela a derrocada da demanda do capital e dos trabalhadores e a falência em massa.
O desenlace da crise é que provoca a queda da demanda agregada, não o contrário. A demanda aquecida é um problema, não uma solução.
Nessas condições, a força da concorrência retorna brutal, iniciando a destruição do capital ineficiente. Pouco a pouco restauram-se as condições necessárias à recuperação da taxa média de lucro e o expurgo constante das taxas de lucro inferiores que garante a eficiência do sistema. A crise volta mais uma vez a salvar o capitalismo, embora às custas de desastrosas perdas sociais e humanas.
Mas o processo de prosperidade e crise que descrevemos é uma abstração, foi um recurso para a exposição do argumento, pois nele não há Estado, o poder político que se encontra no centro da sociedade, interagindo fortemente com o capitalismo, na sua circulação e acumulação.
Agora veremos como a ação do Estado em criar demanda, afetando o processo da prosperidade e, principalmente da crise.
A demanda autônoma do
Estado e a crise
Como vimos na seção 2, o Estado entra no processo capitalista como gerador de demanda de forma autônoma. Embora o capital financeiro possa disparar a necessária redução da demanda endógena, a constituição do Estado moderno, maior e mais democrático, permitiu a geração autônoma de demanda que pode vir a neutralizar a ação pró-crise do setor financeiro.
O Estado e seu governo agem dessa forma para “corrigir” uma situação que ameaça a prosperidade, causada aparentemente por um enfraquecimento da demanda. Essa ação é também uma defesa do Estado, que age em proteção de seus próprios interesses.
O Estado precisa garantir sua legitimidade, dando proteção a seus cidadãos, bem como precisa preservar a renda tributária que o financia; e uma crise sempre trará redução de arrecadação.
Para um eventual governo, uma crise também perturba as forças políticas e altera correlações de força, criando situação indesejável e perigosa.
Sob o Estado moderno, a ação estabilizadora e contracíclica está em maior ou menor força presente a partir do momento em que uma crise ameace a prosperidade.
A demanda estatal agindo e forma anticíclica contrarresta o movimento endógeno do capitalismo de destruir seus capitais ineficientes.
Além disso, involuntariamente, a demanda estatal redistribui a renda disponível, realocando poder de compra entre os diversos mercados consumidores. Como os capitais ineficientes não podem se dar ao luxo de limitar sua produção, eles aproveitam proporcionalmente mais o consumo liberado pelo dispêndio estatal, ganhando novo fôlego de vida.
Essa contraposição de interesses não poderia ser mais funesta ao capital acossado pelas suas contradições internas, ocasionando uma grande tensão econômica e política.
Porém, a ação anticíclica do Estado na fase final da prosperidade vem acompanhada da ocorrência de déficits e a elevação da dívida pública. Isto é suficiente para causar mais a hostilidade dos capitais, que se retraem, buscando ironicamente segurança em aplicações em títulos públicos.
Quanto à dívida pública, mesmo que os capitais dela se beneficiem como abrigo seguro, sua trajetória de crescimento também lhes infunde o medo da inadimplência ou, pior, de uma inflação explosiva.
Como já compreendemos as linhas gerais da dinâmica dos ciclos e da crise, é claramente perceptível como uma demanda estatal contracíclica ameaça o capitalismo, se opondo à necessidade da crise, atrasando-a.
O reflexo político do confronto periódico entre o Estado e o capital
Frente à crise, o Estado tende a agir no sentido de preservar a prosperidade. Sua percepção é ser a queda da demanda e sua ação deve ser restabelecê-la. O Estado precisa preservar sua legitimidade política e também sua arrecadação em queda. Já a percepção dos grandes capitais em relação à expansão do gasto primário é entendida como hostilidade e confrontação.
A divergência de interesses faz com que a colaboração entre Estado e capital seja substituída pela hostilidade e deve ter uma solução política, seja pela submissão do governo existente, seja por uma forte crise política e institucional.
A ofensiva política do grande capital serve-se das classes dominantes e de sua elite conservadora para enfrentar as forças democráticas e anticapitalistas para tomar de assalto o governo, para reverter a política fiscal (ou até mesmo a monetária) para torná-la coerente com a necessidade da crise capitalista. Porém, no Estado moderno, onde o povo tem importância na legitimidade política, os novos senhores têm que adaptar seu discurso, de modo a falsear o que seja “o interesse geral”.
Em vez de enfrentar a crise tentando manter a prosperidade, a “solução verdadeira” apontada pelos novos governantes é a aceitação da crise e o seu aprofundamento como o único caminho “natural” que levará mais rapidamente o país a retornar à prosperidade.
Desse modo, a culpa da crise deixa de ser do ciclo do capital, passando a ser de um Estado ineficiente e de um governo que se comporta de forma irresponsável e populista, agindo apenas para manter o poder.
Em conclusão
Certamente, a luta política descrita acima foi simplificada para facilitar a argumentação, cujo propósito é esclarecer os mecanismos da crise e seus reflexos na relação entre o Estado e o capital. Os abalos nessa relação estão sempre associados a graves crises políticas.
É necessário considerar a profundidade do problema que ciclicamente opõe os interesses do Estado ou a de seu governo eventual em relação a políticas econômicas e, no caso em especial, à política fiscal.
A contraposição ou o confronto pode acontecer mesmo quando o governo não tenha nenhuma hostilidade ao capitalismo, considerando inclusive que sua política anticrise está a conciliar o interesse do capital e de seu povo.
As contradições políticas, como se sabe, têm outras determinantes e seu grau de liberdade em relação à causalidade econômica é grande, permitindo à luta política múltiplas trajetórias. A aplicação do conhecimento do potencial de confronto entre o Estado e capitalismo em crise cíclica, em casos concretos, sempre deve ser mediada pela correlação de forças predominante, pela trajetória histórica e por fatores fortuitos.
Mas essas considerações estão bem além de nosso objetivo. O essencial é o entendimento de que a análise da dinâmica capitalista demonstra que a crise não é fortuita, é cíclica e necessária a sua continuidade. E que a ocorrência da crise expõe vulnerabilidades do capitalismo, suscitando divergências entre seus interesses e os do Estado moderno.
O movimento que parte da crise capitalista e faz divergir os interesses do capital e do Estado é a base que favorece à emergência de crises políticas severas que abalam ou mesmo destroem sua institucionalidade. Como são exemplos as crises atuais que vem subvertendo a institucionalidade estatal de muitos países, desde 2011, e que agora, em nível diferente, atinge o Brasil e outros países sul-americanos.
* Lecio Morais é economista e mestre em Ciência Política. Atua como assessor técnico da Liderança do PCdoB na Câmara dos Deputados
Notas
1 Esta metodologia do cálculo do resultado fiscal foi formalizada e difundida pelo Fundo Monetário Internacional no início dos anos 1980. Significou uma grande transformação no entendimento da relação entre o Estado e o capital, adaptando-a a nova correlação de forças entre os dois poderes.
2 A definição de gasto primário como emissão de dinheiro decorre do fato de estar o Estado fora da economia. Entre a entrada do dinheiro arrecadado e sua saída como gasto, ele não mais existe. Desta forma, todo o dinheiro arrecadado é destruição de moeda e o gasto público é emissão. A emissão pode ser limitada apenas à moeda arrecadada, caso em sua consequência é neutra. Porém, em caso de déficit a emissão monetária é líquida, aumentando o meio circulante. Em caso contrário, no superávit, há destruição líquida de moeda e o meio circulante se reduz.